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24 mai 2014 6 24 /05 /mai /2014 11:29

Qui veut la peau du logement social européen ?

Mots clés : 

Conjoncture économique

 - 

Réglementation européenne

 - 

Bâtiments d’habitation

 - 

Logement

Alors que la crise économique se poursuit dans nombre de pays de l’UE et que le marché du résidentiel est toujours aussi tendu dans les grands centres urbains, le logement social ne s’est jamais aussi mal porté. Marqué par les restrictions budgétaires initiées par Bruxelles, il a disparu d’Europe du Sud et connaît de graves difficultés au Royaume-Uni. De plus, la Commission européenne veut imposer aux États membres une définition restrictive de ce type d’habitat et le Conseil l’a mis sous surveillance.  

Le logement social est-il euro-compatible ? La question, a priori, ne se pose pas. Le secteur du logement, au sens large, ne rentre pas dans le champ de compétence de l’Union européenne. Il est de la responsabilité exclusive des États membres et est traité à l’échelon central, régional ou local.

Depuis quelques années, pourtant, un mouvement de fond se fait jour au sein des institutions européennes pour reconnaître au logement, en particulier social, une place et un rôle positif au sein de l’UE. Sous l’influence notamment de lobbies basés à Bruxelles et représentant les organismes HLM, telle l’Union sociale pour l’Habitat (USH) en France, le logement social est devenu un instrument à part entière des politiques communautaires en matière de cohésion économique, sociale et territoriale, ainsi que de lutte contre le changement climatique pour un développement urbain durable.

En cette période de crise et de chômage de masse dans certains pays du Vieux continent, il est aussi un puissant levier d’action économique pour tirer vers le haut l’activité du secteur du bâtiment, grand pourvoyeur d’emplois non délocalisables. Pour toutes ces raisons, le logement social a été rendu éligible aux fonds structurels (Feder et FSE), aux programmes d’action communautaires (directive efficacité énergétique) et aux prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) afin de venir en appui des États membres dans la promotion du logement social pour les domaines de la rénovation thermique, du renouvellement urbain et de l’accès au logement des personnes défavorisées.

 

 Disparition en Europe du Sud

 

La reconnaissance de ce rôle joué par le logement social est intervenue de manière éclatante le 11 juin 2013 avec l’adoption par le Parlement européen du rapport sur le sujet présenté par l’écologiste française Karima Delli (Groupe des Verts/Alliance libre européenne). « En raison de la crise économique et sociale actuelle, le marché est de moins en moins capable de répondre à lui seul aux besoins de logements abordables, notamment dans les zones urbaines à forte densité de population », insiste le rapport.

En adoptant ce texte, les députés ont reconnu le rôle du logement social comme moyen de « lutter contre la pauvreté et promouvoir l’inclusion et la cohésion sociale ». Sur le volet économique, le rapport insiste sur le fait que « le logement social constitue un levier de sortie de crise (…) l’occasion de créer des emplois verts de qualité non délocalisables, via le développement de filières vertes dans la construction et la rénovation de logement ».
Malgré cette consécration, le logement social ne s’est jamais aussi mal porté. En 2010-11, il permettait à 27 millions de ménages de se loger, soit 12% des ménages européens. Il semble probable que la situation se soit dégradée. « La mandature 2007-2013 a dû gérer la crise des subprimes et la deuxième crise de 2011, qui ont eu des conséquences lourdes pour le logement social », estime Frédéric Paul, délégué général de l’USH, qui a fait le bilan de son action au niveau européen le 19 mai dernier, à Paris. « En Grèce, la troïka a tout bonnement  supprimé le logement social, et en pratique, il a disparu en Espagne et en Italie, où les organismes ont dû fusionner, tandis que les aides ont été réduites au Royaume-Uni. »

À l’inverse, le modèle français, qui fonctionne avec l’épargne du livret A collecté par la Caisse des Dépôts, qui le redistribue ensuite aux organismes HLM – aboutissant à un mécanisme financier déconnecté des banques – a bien résisté. « Avant la crise débutée en 2007, le logement social hexagonal était à la limite d’être considéré comme ringard », estime Laurent Ghekiere, directeur des affaires européennes pour l’USH. « À présent, certains à la Commission le regardent avec attention, tout comme les Suédois et les Britanniques. Au Royaume-Uni, le logement social est très peu aidé par l’État : le modèle de financement est celui d’un prêt bancaire pour 60% du financement et de fonds publics pour 40%. Résultat : presque plus aucun projet ne sort de terre. En Europe du Sud, c’est pire, avec un logement social qui a carrément disparu. Les systèmes qui fonctionnaient avec une logique financière n’ont pas survécu. »

 

L’hostilité de la Commission

 

On le voit, le logement social n’a jamais eu autant besoin d’aide et la nécessité de le maintenir et le développer n’a jamais été aussi grande que dans cette Europe des 28 qui connaît encore très largement une crise économique, mais aussi une grave pénurie de logements, en tout cas dans les centres urbains. Pourtant, et c’est là le paradoxe, les nuages européens semblent s’amonceler depuis quelques mois au-dessus de sa tête. Si une part des fonctionnaires et des élus de l’UE sont favorables au logement social, il existe aussi – parfois au sein d’une même institution – une volonté sinon de le supprimer, du moins de le limiter au maximum. Et au premier rang des accusés figure la Commission européenne, en tout cas certains de ses fonctionnaires. Chantres du libéralisme – idéologie qui constitue à tort ou à raison le socle de l’Europe économique – ils voient dans le logement social un dévoiement des sacro-saintes règles de la libre concurrence.

Une analyse au demeurent parfaitement juste : en droit européen, le logement social constitue un « service d’intérêt économique général » (SIEG) qui échappe au cadre général. S’ils sont soumis aux règles du marché intérieur et de la libre concurrence lorsqu’ils ont une activité de nature économique, les organismes HLM peuvent y déroger en qualité d’entreprises chargées spécifiquement de la gestion du SIEG du logement social.  Cet équilibre nécessite de définir le champ d’intervention du logement social. Or, la Commission européenne a affirmé en 2009 une conception résiduelle (limité aux plus démunis) de celui-ci dans le cadre de son « pouvoir de décision » en matière de contrôle d’aides d’État dont bénéficie ce type d’habitat. Cette définition a minima a été définie lors de l’examen de la situation aux Pays-Bas, où le logement social est ouvert sans plafond de revenus et accueille 34% des ménages. La Commission s’est alors arrogé le droit de vérifier que le service public du logement social dans ce pays était défini « en lien direct avec les personnes défavorisées ». Dans le cas contraire, il ne peut être qualifié de SIEG par un État membre, ce qui serait le cas dans les Pays-Bas selon la Commission européenne.

Cette conception exclusivement résiduelle du logement social est l’objet d’un contentieux devant la justice européenne. Une affaire pendante doit être jugée par le Tribunal de l’Union européenne à la suite de la demande déposée par les Pays-Bas.

Pour l’USH, cette prise de position de la Commission européenne est inacceptable : « Elle ne reconnaît alors pas les missions de mixité sociale et de diversité de l’habitat. La définition du champ d’intervention du logement social en tant que service d’intérêt général doit relever explicitement de la compétence des États membres et non pas de la Commission européenne. Le Parlement doit  être le garant du respect de cette compétence. »

L’association française se montre toutefois rassurante quant à la décision finale : « La jurisprudence constante de la Cour de justice de l’UE confère aux États membres la compétence discrétionnaire de définir, organiser et financer le logement social en tant que SIEG, sous réserve d’erreur manifeste qui est appréciée par la Commission européenne. » L’USH estime toutefois nécessaire de se mobiliser. Les syndicats européens se sont joints à la demande des Pays-Bas, tandis que l’Autriche et le Danemark vont être auditionnés par le Tribunal en juin, avant un jugement qui devrait intervenir à la fin de l’automne. « Nous avons demandé aux autorités françaises d’être également auditionnées. Un jugement en faveur de la Commission aurait des conséquences graves et pourrait « casser » le système du logement social en Europe. Le Conseil et le Parlement devraient alors intervenir », estime Laurent Ghekiere.

 

Le Conseil complice de la Commission ?

 

Autre sujet d’inquiétude pour les partisans du logement social : les « recommandations-pays » du Conseil européen relatives aux marchés du logement, au titre de la gouvernance économique, là aussi établies sans codécision du Parlement. Ils exigent la suppression des systèmes de régulation des loyers en Suède et aux Pays-Bas, ainsi que la réduction des aides au logement au Royaume-Uni.

La mise en place de ce pouvoir de recommandation du Conseil est intervenue après l’éclatement des bulles immobilières américaines et espagnoles à partir de 2007. Le renforcement de la surveillance macro-économique de la zone euro a alors intégré un volet « marchés immobiliers », tant du point de vue de l’évolution des prix des logements que de celle de la dette privée des ménages. Le Conseil a ainsi demandé à l’Espagne de renforcer son offre locative, et donc à la Suède et aux Pays-Bas de la fluidifier en supprimant le contrôle des loyers jugé trop strict pour la Suède, ou en instaurant un loyer en fonction des revenus dans le parc social aux Pays-Bas.

En l’absence de mise en œuvre de ces recommandations, les États membres sont passibles d’amendes. Les interventions du Conseil ont déjà eu des conséquences : la Suède a décidé de supprimer les aides d’État pour le logement social, et les Pays-Bas ont négocié avec l’UE un plafond de revenus à 33 000 euros. Pour ces deux pays, l’idée défendue par le Conseil est que l’importance trop grande prise par le logement social aboutit, par ricochet, à une surchauffe du marché du résidentiel privé et donc à une hausse des loyers. « On peut également, derrière cette décision, deviner le raisonnement libéral de la Commission, qui donne des orientations au Conseil sur ces questions », indique Laurent Ghekiere.

Pour le directeur des affaires européennes de l’USH, il ne faut toutefois pas croire que la Commission dans son ensemble soit hostile au logement social. « C’est la DG concurrence qui est à l’origine de la définition résiduelle, mais le commissaire actuel, Joaquín Almunia, est plus mesuré sur cette question. Il déclare qu’il n’est pas ministre du Logement et que c’est aux États membres de décider de leur politique. Quant à la DG Marché et son commissaire, Michel Barnier, elle est plutôt favorable à un système à la française, qui va chercher directement les financements auprès de l’épargne des Européens. Enfin, la DG Emploi et Énergie sont favorables au logement social. Au final, tout se règle au collège des commissaires ». L’Europe est un consensus, pour le logement social comme pour le reste.    

 

 

Plus d’information avec le BEM, la lettre de la construction à l’international

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Published by Collectif Logement CGT - dans Actualités logement
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